PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL

Gustavo Segabinazzi Saldanha

Frederico Brider Peixoto

Rolando Juan Soliz Estrada

 

RESUMO

 

Devido às constantes mudanças sociais, econômicas, políticas e legais, as administrações públicas municipais não possuem mais margem para o desperdício de recursos e de processos, faz-se cada vez mais necessário à otimização dos recursos e processos públicos para atender as demandas da sua comunidade. Para isso opta-se por analisar a implementação dos métodos de planejamento estratégico dos 28 municípios pertencentes ao Conselho Regional de Desenvolvimento Centro do Estado do Rio Grande do Sul. Objetivou-se também detectar como se aplica o planejamento estratégico no orçamento municipal, e aprofundar os estudos sobre os seus processos de gestão do Planejamento Estratégico Municipal.

O conteúdo desse artigo é resultado da análise de pesquisa exploratória, descritiva e bibliográfica que resultou na constatação de que os processos de planejamento estratégico municipal ainda não se desenvolveram nas cidades estudadas, pois em 27 municípios os métodos são apenas os exigidos por lei.

 

PALAVRAS-CHAVE: Planejamento estratégico, administração pública e gestão municipal.

 

1 INTRODUÇÃO

Devido às constantes mudanças sociais, econômicas, políticas e legais, as administrações públicas municipais não possuem mais margem para o desperdício de recursos e de processos, faz-se cada vez mais necessário a otimização dos recursos e processos públicos para atender as demandas da sua comunidade.

Devido a esse novo contexto opta-se pelo planejamento estratégico nas ações públicas municipais como ferramenta norteadora das otimizações dos recursos públicos municipais, visando, assim, o desenvolvimento social da cidade.

A presente pesquisa pretende analisar a implementação do processo do planejamento estratégico na administração pública municipal nos municípios pertencentes ao Conselho de Desenvolvimento Regional da Região Centro do Estado do Rio Grande do Sul (COREDE Centro).

O planejamento estratégico é um instrumento de relevância inquestionável para a gestão de municípios, prefeituras e organizações públicas, principalmente pelas dificuldades de recursos financeiros disponíveis nos municípios, pela obediência à Lei de Responsabilidade Fiscal que pressupões o equilíbrio das contas públicas, pela exigência do Estatuto da Cidade que estabelece diretrizes e metas para a expansão urbana e de desenvolvimento do território municipal, ou seja, zona urbana e rural, levando em conta aspectos ambientais, culturais, turísticos, econômicos e sociais, e pela pressão dos munícipes e gestores locais por uma cidade melhor.

 

2. Planejamento estratégico

 

Segundo Vergana e Corrêa (2004) missão é uma dedução do métier ou área de atuação da organização, refere-se ao propósito final que justifica as ações administrativas locais. Aplicada à gestão municipal, a missão informa a maneira pela qual a organização local se estabelece perante seus usuários.

Nesse contexto onde se busca delimitar aspectos fundamentais para o planejamento estratégico é importante possuir clareza sobre a visão da organização pois segundo Oliveita (2002)  a visão de uma organização representa os limites que os proprietários e principais executivos da organização enxergam dentro de um período de tempo mais longo e uma abordagem mais ampla, ou seja, representa o que a organização quer ser.

Segundo Almeida (2001) desenvolvimento do processo de planejamento estratégico abrange quatro atividades: análise do aspecto interno, análise do ambiente, comparação da missão com o campo de atuação e o estabelecimento da estratégia vigente. Para nortear essas quatro atividades, é necessário que seja primeiramente discutido qual é a missão e/ou vocação da entidade. As quatro atividades poderão ser desenvolvidas em qualquer ordem e servirão para estabelecer a estratégia.

Na análise dos aspectos internos são identificados inicialmente, os fatores de sucesso, ou seja, os fatores cujo desenvolvimento será determinante e principalmente responsável para que uma entidade se sobressaia em relação a outras entidades. Saber os fatores de sucesso é importante para compará-los com outras entidades e a partir daí mensurar os pontos fortes e fracos da entidade, possibilitando assim traçar estratégias para aproveitar os pontos fortes e reduzir os pontos fracos.

A análise do ambiente é geralmente a etapa mais importante do planejamento estratégico, pois é quando as entidades são levadas a alcançar a eficácia pela descoberta de oportunidades e ameaças. O ambiente é tudo aquilo que influencia em seu desempenho sem que ela pouco ou nada possa fazer para mudar tais fatores ou variáveis.

Dentro do processo de estruturar a análise ambiental, deve-se, inicialmente, entender seus vários segmentos, que têm características e formas de análise diferentes. A comparação da missão com o campo de atuação, serve para verificar se a entidade não está atuando em algo que não lhe diz respeito ou está deixando de atuar em algo que deveria.

Para que não aconteça uma descontinuidade, é necessário que se conheça qual é a estratégia que a entidade vem seguindo, para que se procure, sempre que possível, não mudar radicalmente de direção, o que poderá implicar prejuízos para a entidade.

 

2.1 Planejamento Estratégico Municipal

 

Para Andrade (2005) a prática do planejamento tem como objetivo corrigir distorções administrativas, alterar condições indesejáveis para a coletividade, remover empecilhos institucionais e assegurar a viabilização de objetivos e metas que se pretende alcançar. Considerando tratar-se de uma das funções da administração, o planejamento é indispensável ao administrador público responsável. Nesses aspectos, planejar é essencial, é o ponto de partida para a administração eficiente e eficaz da máquina pública, pois a qualidade do mesmo ditará os rumos para a boa ou má gestão, refletindo diretamente no bem-estar da população.

Motta apud Vergara e Corrêa (2004) entende que o planejamento estratégico municipal lida com as interfaces das organizações municipais com o seu ambiente, a reflexão estratégica obriga administradores e outros participantes do processo a pensarem a comunidade a partir de suas funções internas. Nesse contexto, questionam as próprias possibilidades, seus pontos fortes e fracos, repensa o futuro, vislumbram alternativas e optam por novos pontos de chegada: a visão. Ao escolherem novos caminhos, decidem sobre meios ou estratégias coletivas para que suas metas sejam alcançadas. Essas estratégias se associam a novos objetivos ou ações específicas e a novas formas de relacionamento e de conquista de harmonia no trabalho.

Segundo Kotler et al 1994 apud  Junior et al (2003) o planejamento estratégico

[...] de cidades com a ajuda de cenários objetivam identificar: quais são os principais competidores da cidade; as vantagens e desvantagens competitivas da cidade, as ameaças e oportunidades que o ambiente nacional e internacional oferecem; as estratégias e projetos de longo prazo para atingir o modelo desejado de cidade.

Segundo Pfeiffer (2000) para que o planejamento estratégico possa ser aplicado no setor público com tanto êxito como em empresas privadas, deve haver algumas condições prévias favoráveis: além da óbvia condição da vontade política para iniciar um processo de transformação nas organizações, é importante que o processo disponha de uma liderança competente, de preferência composta por representantes de organizações públicas e privada. Também são necessários recursos mínimos, sensibilidade social e um forte sentido comum.

 

2.2 Legislação e instrumentos do planejamento público municipal

 

A importância e a necessidade do planejamento das ações governamentais são tão significativas que diversas normas que regem a Administração Pública dedicaram-lhe atenção especial, inclusive a Constituição Federal.

A Constituição Brasileira de 1988 deu ênfase à função de planejamento, quando introduziu significativamente mudanças na forma de condução do processo orçamentário, pois aliou o orçamento público ao planejamento. Além disso, a Carta Magna tratou de evidenciar a integração dos instrumentos de planejamento: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).

O primeiro instrumento, o PPA, é o plano de governo que expressa o planejamento de médio prazo. Evidencia os programas de trabalho do governo para um período de quatro anos especificados em diretrizes, objetivos, metas da administração para as despesas de capital e outras delas decorrentes, e para as relativas aos programas de duração continuada[1]. O PPA permite à sociedade dimensionar sus pretensões diante ao estado de suas finanças.

O segundo instrumento é a LDO, a qual cabe anualmente orientar a elaboração e a execução do orçamento. A partir desse instrumento, o poder Legislativo passa a ter poderes para de fato interferir no decurso da elaboração da peça orçamentária e a condução as finanças públicas, pois, ao aprovar a LDO, estará aprovada a regra para a elaboração do orçamento e para gestão financeira do Município. Assim, a LDO tem entre outras funções a de selecionar dentre os programas e ações incluídas no PPA quais terão prioridade na execução orçamentária.

O terceiro instrumento é a LOA, o qual viabiliza o plano de governo, permitindo a realização anual dos programas mediante a alocação de recursos para as ações orçamentárias (projetos, atividades e operações especiais).

Além dos instrumentos já citados, corroborando o processo de planejamento municipal, a Constituição definiu as regras básicas da política urbana, destacando a necessidade de elaboração e aprovação do Pano Diretor, que é o instrumento norteador da política de desenvolvimento e expansão urbana.

Mais recentemente a Constituição Federal regulamenta sobre o Estatuto da Cidade, que visa alinhar os municípios em seu crescimento econômico, populacional e territorial. Segundo Cidade (2004) apud Rezende (2005a, p. 18), planejar o futuro da cidade, incorporando todos os setores sociais, econômicos e políticos que a compõem, de forma a construir um compromisso entre cidadãos e governo na direção de um projeto que inclua todos, é o desafio do Estatuto da Cidade.

A Lei de Responsabilidade Fiscal do ano de 2000 possui importantes atribuições, uma delas é o estabelecimento de regras que visam garantir o equilíbrio e o ajuste das contas públicas (gestão fiscal responsável), enfatizou também a integração dos instrumentos (PPA, LDO e LOA) e ratificou a necessidade de planejamento, controle, transparência e responsabilização na administração pública.

Conclui-se assim, que o planejamento governamental, sua execução e o seu controle não só são indispensáveis para a boa condução das finanças públicas, como também são obrigações impostas ao administrador público pela legislação vigente.

 

2.3 Compatibilidade entre os instrumentos de planejamento público

 

Diante do sistema criado pela Constituição Federal vigente percebe-se que o PPA, a LDO e a LOA devem incorporar as diretrizes e metas do Plano Diretor (apenas para municípios com mais de mil habitantes), sendo esse o pilar do sistema municipal de planejamento. No PPA deve-se estabelecer os programas e ações acerca das diretrizes metas contidas no Plano Diretor, devendo a LDO incorporar em seu conteúdo as ações prioritárias, restando para a LOA disponibilizar os recursos orçamentários necessários para execução das respectivas ações, ou seja, o PPA deve ser elaborado de forma compatível com o Plano Diretor; a LDO deverá ser elaborada de forma compatível com o Plano Diretor e com o PPA.

Constituição Federal 1988 (art. 166, § 4º):

Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.

Assim como a LOA deverá ser elaborada e forma compatível com o Plano Diretor, com o PPA e com a LDO.

Constituição Federal 1988 (art. 166, § 3º,inciso I)

 Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

 

2.4 Visão contemporânea do planejamento estratégico municipal e suas metodologias

 

Rezende (2005) sugere uma metodologia para elaborar e implementar o planejamento estratégico municipal com as seguintes fases (Figura 1): análises estratégicas; diretrizes estratégicas; estratégias e ações municipais; e controles municipais e gestão do planejamento.

·        As análises estratégicas procuram identificar qual a real situação do município, de seu entorno e de sua administração, incluindo variáveis internas e externas.

·        As diretrizes estratégicas procuram estabelecer os objetivos ou caminhos da cidade.

·        As estratégias e ações municipais definem as respectivas estratégias e ações que a cidade deve planejar para atender aos seus respectivos objetivos. As estratégias são as atividades que realizam os objetivos municipais definidos pela cidade; e as ações municipais detalham como as estratégias municipais serão implementadas.

·        Os controles municipais e gestão do planejamento procuram estabelecer os controles estratégicos, táticos e operacionais do planejamento estratégico municipal, por meios de padrões medição de desempenho, o acompanhamento, a correção de desvios. Também procuram definir formas de gestão para lidar com os recursos humanos, materiais, financeiros e tecnológicos que são requisitados pelo planejamento estratégico municipal.

Figura 1 - Metodologia integrada do Planejamento Estratégico Municipal;

Fonte: adaptado de Rezende (2005).

 

 

2.4.1 Análises estratégicas

 

As análises estratégicas municipais englobam aspectos positivos e negativos, formalizam o que o município tem de bom, de regular ou de ruim. Buscam responder questões relacionadas com os diferenciais municipais, com as pessoas (jurídicas e físicas) que influenciam o momento atual e futuro da cidade e os pormenores que serão descritos nas diretrizes estratégicas do projeto de planejamento estratégico municipal.

Nesse contexto segundo Rezende (2005), formam-se necessariamente três grandes eixos a serem analisados: análise da cidade, análise externas à cidade e análise da administração municipal.

A análise da cidade consiste em mapear o ambiente municipal, podendo envolver questões humanas, sociais, políticas, econômicas, demográficas, ambientais, ecológicas, tecnológica, legais, produtivas etc...; as análises das forças e fraquezas e potencialidades municipais que define o diagnóstico da cidade sendo as oportunidades e as ameaças pertencentes ao ambiente externo, e as forças e fraquezas são componentes do ambiente interno que influenciam positivamente ou negativamente o desempenho da cidade.

As análises externas à cidade mapeiam as variáveis relacionadas com o meio ambiente externo ao município, o ambiente externo condicionado o desenvolvimento da cidade que é influenciada por esses fatores externos, o município deve adaptar-se ao meio ambiente externo e a cada nova situação imposta pelas suas variáveis. Segundo Andrews (1980) apud Rezende (2005) o resultados das análises do ambiente externo surgem às oportunidades e os riscos, tais variáveis não são controladas pelo município e podem criar condições favoráveis ou desfavoráveis para a cidade.

Segundo Rezende (2005) a análise da administração municipal procura diagnosticar todas as variáveis relacionadas com o ambiente de tarefas do município, dos serviços e funções municipais, dos sistemas de informação e da tecnologia de informação e do modelo de gestão da prefeitura.

Salienta-se diagnosticar no ambiente de tarefas do município o meio ambiente que esta dentro da prefeitura que pode ser constituído dos aspectos operacionais, organizacionais dos serviços municipais, assim como a cultura, a filosofia, as políticas organizacionais, os servidores municipais, as tecnologias empregadas no ambiente de tarefa e por fim a imagem institucional da prefeitura.

Na análise dos serviços e funções municipais busca-se sintetizar as reflexões a cerca da eficiência dos processos e eliminação da incompetência nos serviços da administração e a noção de que os serviços são na sua essência sistemas que interagem entre si, integrando-se para atingirem objetivos comuns.

A análise dos sistemas de informação e da tecnologia da informação (independentemente do seu nível ou classificação) objetiva auxiliar os processos de tomada de decisão na prefeitura, não devendo ser analisado de forma isolada, sendo sempre necessário envolver e discutir as questões conceituais dos serviços municipais.

O modelo de gestão da prefeitura está intimamente ligado ao sistema organizacional do município que por sua vez influência significativamente no desempenho da prefeitura e de seus serviços municipais, a ciência da administração apresenta resumidamente quatro modelos de gestão: autoritária, democrática, participativa e situacional.  A prefeitura pode utilizar uma mescla dos modelos de gestão, pois na prática a atuação cotidiana na administração envolve diferentes e divergentes variáveis. Juntamente coma análise do modelo de gestão da prefeitura, sua estrutura organizacional também deve ser analisada, respeitando a questões legais.

 

4.4.2 Diretrizes Estratégicas Municipais

 

As diretrizes estratégicas municipais estão relacionadas com os traçados de caminhos, com programas de atividades, com conjuntos de instruções, com indicações de ações e com normas ou procedimentos.

Rezende (2005) separa em duas partes a etapa de diretrizes estratégicas municipais:  diretrizes da cidade e diretrizes da administração municipal.

As diretrizes da cidade são mais direcionadas aos munícipes, ou seja, são atividades de responsabilidade dos atores locais, representados pelos cidadãos, pelos interessados na cidade (stakeholders) e pelas instituições locais.

Para se elaboras as diretrizes da cidade é necessário  vislumbrar o cenário futuro do município, vislumbrando inclusive os sonhos dos seus munícipes, ou seja, deve-se estabelecer a visão da cidade identificando as linhas imaginárias que os munícipes e os demais interessados na cidade podem enxergar ou vislumbrar.

Conforme REZENDE (2005) as diretrizes da cidade são formadas também pelas vocações da cidade, que definem, validam e/ou revisam os principais potenciais do município. Essas vocações estão relacionadas com as escolhas, preferências ou tendências de toda a cidade.

Para REZENDE (2005, p.76), as vocações

[...] da cidade não devem estar focadas somente num produto municipal e também não devem direcionar apenas aos fatores de vantagem competitivas locais. Apesar de, muitas vezes, um determinado produto ou evento local ser um fator de sucesso municipal e projetar a cidade externamente como diferencial competitivo, os eixos temáticos municipais, as variáveis das estratégias municipais e as respectivas atividades potenciais é que norteiam a determinação das vocações locais.

Para Fusco & Sacomano (2001) apud Junior et al (2003), a vocação pode ser entendida como uma série de fatores infra-estruturais (naturais e/ou construídos) e demográficos que tornam a região especialmente disposta a se desenvolver em certa direção econômica. Uma vez identificada às vocações de uma localidade, essas vocações podem servir de base para a construção das competências, ou, pode ser elaborado um plano de desenvolvimento de competências com base nas vocações identificadas.

Os valores da cidade e dos cidadãos também devem influenciar as diretrizes da cidade na medida em que dizem respeito ao que o município e os munícipes acreditam, estão relacionados com os padrões sociais entendidos, aceitos e mantidos pela sociedade.

REZENDE (2005) afirma que a visão, as vocações da cidade e os valores municipais devem estar integrados e adequados aos interesses coletivos, sociais e políticos dos cidadãos.

Os objetivos municipais também devem influenciar as diretrizes da cidade, pois especificam desafios a serem conquistados pelo município e pela prefeitura. Devem considerar itens mensuráveis, variáveis coerentes, prazos definidos (curto, médio e longo prazo), resultados viáveis e acima de tudo não estar vinculado ao tempo de mandato de um determinado governo local. A relação dos objetivos municipais pode ser organizada por eixos temáticos municipais que interessam a cidade devendo considerar a visão da cidade, as vocações da cidade e os valores da cidade e dos cidadãos.

As diretrizes da administração municipal são mais relacionadas à prefeitura e as atividades de responsabilidade da administração local. Para formulação de tais diretrizes é essencial a prefeitura: relatar  a sua missão, ou seja, qual o propósito para o qual a prefeitura existe; as atividades municipais  definem ou revisam as principais atividades da prefeitura relacionadas com as prestações de serviços é fundamental ter ciência das atividades municipais; as políticas municipais são as regras gerais de administração local, obedecem a uma direção, a um conjunto de objetivos que formam determinados programas de ação, as políticas podem ser estabelecidas pela gestão local, solicitadas pela comunidade e também podem ser impostas por fatores externos ou pelos governos estadual e federal; os procedimentos operacionais relatam detalhadamente como as políticas municipais serão elaboradas ou executadas no nível operacional e também os recursos necessários para sua implementação.

 

4.4.3 Estratégias e Ações Municipais

 

Essa fase do planejamento estratégico municipal trabalha-se com dois vetores importantes: as estratégias e as ações.

As estratégias municipais são as atividades que procuram atender aos objetivos municipais definidos pelo município, considerando a sua visão,as suas vocações e os seus valores, ou seja, deve-se considerar o que o município determina faze ou não fazer. O pesquisador Mintzberg (1987) apud Rezende (2005) define estratégia como uma forma  de pensar no futuro, integrada no processo decisório,com base em um procedimento formalizado e articulado de resultados e em uma programação.

Rezende (2005, p. 91) afirma que a elaboração

[...] das estratégias municipais de forma arbitrária, imparcial e estática vem sofrendo crítica há muito tempo, carecendo de um processo mais dinâmico, coletivo, criativo, participativo, integrado e de aprendizado constante com foco nos anseios do município, onde as atitudes dos munícipes, a cobrança dos stakeholders e a postura dos gestores locais são fundamentais no planejamento estratégico municipal.

A formulação das estratégias municipais é um dos aspectos mais importantes que o município e os munícipes enfrentam na elaboração do planejamento estratégico municipal.  Segundo Oliveira (1999) apud Rezende (2005) alguns aspectos devem ser considerados anteriormente como: o município, a prefeitura, seus recursos, seus pontos fortes, fracos, bem como as demais variáveis descritas nas diretrizes e nas análises estratégicas; o meio ambiente em sua constante mutação e com suas oportunidades e ameaças; a integração entre o município e seu ambiente visando à melhor adequação possível, inserindo neste aspecto e amplitude da visão e da vocação da cidade.

Para Pfeiffer (2000, p. 13), partindo da suposição

[...] de que nunca será possível tratar todos os problemas existentes ao mesmo tempo, e com a mesma intensidade, uma análise pode mostrar que medidas têm caráter estratégico, ou seja, que questões fundamentais afetam uma organização ou um município. A estratégia que deve ser elaborada implica na necessidade de definir prioridades e de se encontrar os meios para eliminar ou diminuir os obstáculos ou ameaças. Isso significa que estratégia sempre tem a ver com opções, seleções e decisões. Essas decisões são em favor de uma ou mais opções, e, com isso, necessariamente contra outras.

Posteriormente as ações municipais detalharão quais as estratégias do município serão elaboradas na prática, as estratégias devem ser descritas de forma sucinta e as ações de forma detalhada. As ações municipais oportunizam as diversas possibilidades para realizar as estratégias municipais, levando em conta as suas viabilidades (financeiras e não financeiras), os recursos, as leis e, acima de tudo, a necessidade da vontade da comunidade local.

Conforme o autor Rezende (2005) o processo de elaboração das ações municipais exige planos de trabalho, pois a estratégia sem ação nada significa. As estratégias municipais exigem sua transformação em ações municipais e, como conseqüência, resultados municipais.

As ações municipais podem ser expressas em programas municipais, que por sua vez se constituem em instrumentos de organização da atuação governamental, podendo também ser considerados como ações orçamentárias, classificadas como “projeto” quando estiver limitada num determinado período de tempo e “atividade” quando tiver tempo indeterminado.

 

4.4.4 Controles municipais e gestão do planejamento

 

O controle municipal é uma função do processo administrativo que, mediante a comparação com padrões previamente estabelecidos, procura medir e avaliar o desempenho e o resultado das ações, com a finalidade de realimentar os tomadores de decisões, de forma que possam corrigir ou reforçar esse desempenho ou interferir em função do processo administrativo, para assegurar que os resultados satisfaçam às metas, aos desafios e aos objetivos estabelecidos. O produto final do processo de controle é a informação e seus sistemas, que permitam constante e efetiva avaliação, afirma Oliveira (1999) apud Rezende (2005).

Os objetivos dos controles municipais são a definição de padrões e medição de desempenho, o acompanhamento, a correção de desvios e a garantia do cumprimento do planejamento estratégico municipal, também visa analisar como se desempenha determinada atividade do planejamento estratégico,avaliando seu resultado e proporcionando eventuais ações  de mudanças.

Segundo Rezende (2005, p.101), um bom sistema de controle

[...] permitirá também se as análises estratégicas realizadas estavam corretas. Se um planejamento foi corretamente executado, mas os objetivos pretendidos não foram alcançados, é sinal de que muito provavelmente os problemas a serem resolvidos não estavam diagnosticados de maneira precisa.

Um sistema de controles municipais deve atender duas necessidades simultâneas: as exigências legais descritas na Constituição Federal e nas legislações aplicáveis ao setor público; e as necessidades de gestão da administração municipal.

O controle dos atos da administração municipal obedece a regras gerais estabelecidas em três documentos básicos: a Constituição Federal de 1988 (e a respectiva Constituição Estadual da unidade da Federação a que pertença o município); Lei Orgânica do Município; e a Lei de Responsabilidade Fiscal. Essas regras são complementares por normativa da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda, do Tribunal de Contas da União e dos Tribunais de Contas Estaduais.

Ao mesmo tempo em que a legislação exige certos controles sobre as ações da administração pública, necessita-se também de ferramentas que mensurem o desempenho da gestão municipal, como exemplo as auditorias municipais.

Certo e Peter (1993) apud Rezende (2005, p. 106), escreveram que

[...] as auditorias municipais podem se constituir de meios efetivos de controles municipais. A medição do desempenho municipal, a comparação do desempenho municipal com padrões predefinidos e as ações corretivas podem se constituir em etapas integradas de controle municipal.

Os métodos para medir a auditoria do município e da prefeitura são basicamente os qualitativos e quantitativos. No método qualitativo são abordadas questões relacionadas compareceres acerca dos objetivos municipais, estratégias municipais, políticas municipais, gastos e investimentos municipais, serviços municipais, operações municipais, atividades locais, bem como outros diversos índices não numéricos. Nas medições quantitativas as avaliações municipais resultam em dados resumidos numericamente e organizados antes que as conclusões sejam traçadas.

O autor Rezende (2005) afirma que

[...] a comparação do desempenho municipal com padrões predefinidos compara as medições de desempenho do município e da prefeitura com duas marcas de desempenho estabelecidas: objetivos municipais e padrões municipais. Os objetivos municipais são simplesmente  as relações entre os componentes das diretrizes municipais. Os padrões municipais são desenvolvidos para refletir os objetivos do município e da prefeitura, constituindo marcos que indicam níveis aceitáveis de desempenho do município e da prefeitura.

É importante ressaltar que após a implementação dos mecanismos de comparação e medição de desempenho a prefeitura pode estabelecer um sistema de controle municipal para medir as ações do município por meio de indicadores, que devem contribuir com a medição, com o acompanhamento e com a avaliação das ações municipais. Na seleção dos indicadores é importante o entendimento do que se quer medir, das informações que se quer gerar e dos conhecimentos que se quer compartilhar.

Os sistemas de informação e os sistemas de conhecimento são relevantes meios de controles do planejamento estratégico municipal. Como conceito, os sistemas de informação são o conjunto de partes que geram informações para os controles municipais. Têm como maior objetivo o apoio nos processos decisórios do município e da prefeitura, e o seu foco esta direcionado aos serviços municipais. Genericamente, os sistemas de informação podem ser classificados como operacional, gerencial e estratégico, segundo o critério de suporte a decisão nas organizações (REZENDE, 2005a). Os sistemas de informação operacionais contemplam o processamento de operações e transações rotineiras e quotidianas, incluindo seus respectivos procedimentos; os sistemas de informação gerencial contemplam o processamento de grupos de dados das operações e transações operacionais, transformando-os em informações agrupadas para gestão e; os sistemas de informação estratégicos contemplam o processamento de grupos de dados operacionais e transações gerenciais, transformando-os em informações estratégicas. Juntamente com os sistemas de informação surgem os sistemas de conhecimento que manipulam os conhecimentos das pessoas do município e percepções humanas, cenários de informações. Rezende (2005a) acrescenta afirmando que a gestão do conhecimento permite compartilhar as melhores práticas mediante a troca de informações, o compartilhamento dos saberes e a distribuição do conhecimento nos municípios e nas prefeituras.

A tecnologia da informação, o governo eletrônico e seus recursos computacionais são relevantes meios de controle do planejamento estratégico. Rezende (2005a) afirma “que a tecnologia da informação pode ser entendida como o conjunto de recursos computacionais para manipular dados e gerar informações e conhecimentos”.

Os sistemas de informação, os sistemas de conhecimento e a tecnologia da informação podem contribuir com os controles e a gestão pública como ferramenta que auxiliam os respectivos gestores na elaboração de objetivos, estratégias, decisões e ações municipais.

O planejamento estratégico municipal é um projeto e, como tal, deve ser iniciado, controlado e encerrado. Num primeiro momento a gestão do planejamento estratégico municipal começa quando a elaboração da primeira atividade do projeto. Num segundo momento, a gestão acompanha o desenvolvimento de todo o projeto. No terceiro e último momento, reinicia-se imediatamente após o seu encerramento, como um processo cíclico e dinâmico.

Em muitas prefeituras, as atividades de encerramento do planejamento estratégico municipal estão relacionadas com a conclusão de sua documentação, com a sua ampla divulgação e com a aceitação do projeto pelos munícipes, gestores locais e demais interessados na cidade.

De acordo com Rezende (2005) o planejamento estratégico municipal se constitui em atividades complexas, desafiadoras e inovadoras nos municípios, principalmente porque procura organizar os diferentes e divergentes anseios dos munícipes, dos gestores locais e dos demais interessados na cidade. Para tanto, um instrumento de gestão se faz necessário para lidar com os recursos humanos, materiais, financeiros e tecnológicos que são requeridos pelo planejamento estratégico municipal.

 

3 METODOLOGIA

 

A metodologia utilizada para realizar o trabalho foi uma pesquisa bibliográfica a diversas obras, periódicos e publicações relacionadas ao assunto. Foi realizada uma pesquisa de campo/exploratória, descritiva, com a realização de entrevistas semi-estruturadas aos Secretários Municipais e/ou Prefeitos, com uma amostra de 28 de uma população de 28 Prefeitos e Secretários municipais dos Municípios pertencente ao Conselho Regional de Desenvolvimento da Região Centro.

A pesquisa caracteriza-se por ser exploratória, e também foi realizada uma pesquisa de campo onde buscou-se a realidade atual dos métodos do planejamento da administração pública, com isso ter-se-á descrições precisas da situação pesquisada. Foram quantificados os percentuais que irão apresentar os resultados para a base da conclusão.

 

4. ANÁLISE DOS RESULTADOS

 

A pesquisa realizada na bibliografia especifica do planejamento estratégico municipal (PEM) e nos municípios pesquisados mostrou os fatores que influenciam na elaboração do (PEM) e como ele é desenvolvido, transpareceu também como se aplica o PEM no orçamento municipal e os aspectos necessários para o desenvolvimento das metodologias utilizadas na formulação do PEM.

Constata-se, conforme Gráfico 2, que dos vinte oito municípios pertencentes ao COREDE Centro, apenas dois municípios utilizam ferramentas de PEM além dos exigidos por Lei (PPA, LDO, LOA, Plano Diretor), tais ferramentas constituem-se por reuniões de análises de micro e macroambiente bem sistematizados e institucionalizados, fóruns de discussão sobre as diretrizes da cidade onde resume-se os valores, a vocação e os objetivos da cidade, e órgãos de controle das ações governamentais. O pesquisador acredita quer tal fato acontece por ser o PEM uma nova tendência da administração pública municipal, e pelo despreparo dos agentes públicos que formulam as políticas públicas nos municípios e que deixam as questões de desenvolvimento de processos financeiros e administrativos sempre em segundo plano nas prioridades de Governo.

 

 

 

 

 

 

 

Gráfico 2 – Perspectiva de utilização de ferramenta de Planejamento Estratégico Municipal pelos municípios do COREDE Centro;

Fonte: Elaborado pelo Autor.

Analisando a forma como os municípios utilizam as ferramentas administrativas de gestão e os instrumentos legais de planejamento percebe-se que a estrutura atual na grande maioria das prefeituras pesquisadas não passa do modelo tradicional.

Detectou-se também que em 27 municípios os agentes públicos municipais partem do plano de governo (apresentados aos munícipes nas eleições municipais) a construção das diretrizes estratégicas contidas no plano plurianual municipal. Sabe-se que tais planos de governo possuem uma série de fatores que não condizem com os princípios e técnicas do planejamento estratégico, como por exemplo, a concepção de elaboração participativa, sabe-se também que esses planos de governo abrangem todos os problemas dos municípios sem classificá-los como estratégicos ou não. O problema dessa prática começa a se materializar quando o plano de governo passa a ser efetuado no Plano Plurianual e depois mais adiante na Lei de Diretrizes Orçamentária e na Lei Orçamentária Anual, que é onde a sua execução se torna inviável por uma série de fatores, entre os principais esta a falta de recursos financeiros para suas realizações.

Acontece frequentemente de municípios terem planos plurianuais que abranjam todas as demandas dos municípios, e muitas vezes existem empecilhos de execução em função de recursos disponíveis e/ou da lei de responsabilidade fiscal.

Em geral, o inicio do planejamento municipal tradicional, que é o plano de governo, é elaborado de maneira a atender a necessidade dos munícipes e não das possibilidades e critérios estratégicos do município, muito menos elaborados de maneira transparente e participativa, congregando os setores de influência da cidade (stakeholders), muitas vezes antes de assumir a gestão do município os agentes políticos desconhecem totalmente as finanças municipais fazendo com que realmente seu plano de governo não passe de uma carta de intenções. Matus apud West (2003) ratificam que o planejamento moderno é, ou deveria ser a principal ferramenta de trabalho do político. Mas os políticos não sabem que não sabem e, portanto, ainda não podem aprender.

Considerar as características regionais na formulação do PEM é de fundamental importância, pois através de tais avaliações oportuniza-se explorar e se adaptar as tendências regionais, abrindo-se assim espaço para ganhos para o município, está-se referindo aqui de questões econômicas-sócio-culturais.

 

 

 

 

 

 

Gráfico 4 – Perspectiva de utilização das características regionais na formulação do

Planejamento Estratégico Municipal pelos municípios do COREDE Centro;

Fonte: Elaborado pelo Autor.

 

O Gráfico 4 ilustra uma brusca distorção do discurso com a prática, pois no momento da aplicação do questionário cem por cento dos agentes municipais concordaram com a importância de considerar os aspectos regionais na elaboração do planejamento estratégico. Mas, o que se verificou, é que apenas dois municípios dos vinte oito estudados consideram os aspectos regionais na formulação das diretrizes estratégicas (formulação do PPA) do seu município.

A visão de longo prazo, o que o município quer ser no futuro de uma forma institucionalizada e não temporal (dependente dos mandatos) devem, em função de lei, estar contida no Plano Diretor municipal. Dessa forma constatamos no Gráfico 5 que apenas cinco municípios  possuem de maneira formal os rumos do futuro e vinte três não possuem o Plano, isso não significa que todos os cinco municípios executem o Plano de maneira institucional e obedecendo os processos do planejamento estratégico (ver análise do gráfico 6).

 

Gráfico 5 – Total de municípios pertencentes ao COREDE Central que possuem ou não Plano Diretor;

Fonte: Elaborado pelo Autor.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Gráfico 6 - Municípios que utilizam métodos de avaliação de desempenho institucionalizados;

Fonte: Elaborado pelo Autor.

 

 

Preocupado em quantificar as prefeituras que avaliam os seus governos, de maneira sistêmica e sistematizada, tanto do ponto de vista de cumprir com as determinações legais (PPA, LDO, LOA, LDR, Plano Diretor) como também usufruir das informações para readequar e reformular as ações positivas e negativas da gestão, apresentou-se tal questionamento aos agentes públicos responsáveis e concluiu-se que vinte sete prefeituras municipais das vinte oito pertencentes ao COREDE Centro (Gráfico 6) não possuem nenhum órgão institucional que avalie as políticas implementadas pelo município. A prefeitura que institucionalizou os métodos de avaliação, além dos processos de planejamento estratégico, criou o “Escritório da Cidade” que possui como competências:

·        Estabelecer as diretrizes do desenvolvimento urbano e ambiental, planejar
e ordenar o uso e ocupação do solo, o parcelamento, a atividade edilícia do
Município, através da elaboração, monitoramento e revisão de planos, programas e projetos, visando a permanente atualização;

·        Gerenciar a normatização necessária ao planejamento urbano;

·        Implementar programas e projetos através da aplicação dos instrumentos de ordenação do solo urbano e da promoção de convênios ou acordos públicos e privados;

·        Sugerir a formulação das leis específicas sobre todos os instrumentos urbanísticos que constam deste Plano;

·        Produzir, coletar, analisar, consolidar, organizar e atualizar as informações essenciais ao processo de desenvolvimento social, econômico e urbano ambiental do Município;

·        Acompanhar a implementação do Plano Plurianual do Município;

·        Acompanhar a implementação da Lei de Diretrizes Orçamentárias do Município;

·        Coordenar e consolidar a elaboração, bem como a acompanhar a implementação do Orçamento Anual do Município;

·        Propor e coordenar uma Política de Desenvolvimento Integrado, com visão de longo prazo para o município;

·        Articular políticas e ações com os órgãos governamentais e não governamentais, estabelecendo formas de integração entre os mesmos;

·        Gerir os recursos oriundos do Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano Ambiental;

·        Monitorar os recursos oriundos da outorga onerosa do direito de construir e a aplicação da transferência do direito de construir;

·        Impulsionar, deliberar e acompanhar a implementação das Operações
Urbanas Consorciadas.

Tal realidade apresentada vem a ratificar a afirmação já realizada de que as gestões públicas municipais não priorizam o desenvolvimento das políticas administrativas nos seus governos. Essa constatação serve de contraponto ao discurso dos agentes públicos municipais, que sem exceção, concordam que é de fundamental importância avaliar as práticas do Governo bem como a execução das diretrizes estratégicas estabelecidas no plano plurianual e suas ramificações (LDO e LOA). Rezende (2005) ratifica a afirmação de que um bom sistema de avaliação permite verificar se um planejamento foi corretamente executado, além de atender a duas necessidades simultâneas: as exigências legais descritas na Constituição Federal e nas legislações aplicáveis ao setor público; e as necessidades de gestão da administração municipal.

Para que o sistema de avaliação do planejamento estratégico funcione com eficácia são necessários alguns requisitos: o processo tem que ser público e transparente, interna e externamente, para que os resultados do planejamento sejam plenamente conhecidos; tem que ser sistemático, e os critérios de avaliação devem ser conhecidos antes do processo; os métodos de avaliação institucional e individual devem ser baseados no monitoramento dos resultados e; não deve estar limitado apenas à avaliação de recursos orçamentários.

 

Gráfico 7 – Divisão da arrecadação fiscal brasileira – 2003;

Fonte: Confederação Nacional dos Municípios.

 

No ano de 2003, segundo a Confederação Nacional dos Municípios (gráfico 7), a repartição dos tributos brasileiros foi de 64% para a União, 23% para os Estados e apenas 13% para os Municípios. A realidade das finanças dos municípios brasileiros, de acordo com dados da Secretaria da Receita Federal, é de extrema falta de recursos para investimentos e desenvolvimentos de projetos de demandas locais, tornando assim o Estado e a União fonte de recursos para os municípios. Baseado nessa realidade constatou-se que nenhum município leva em consideração as diretrizes estratégicas de investimentos da União e do Estado no momento de execução do seu planejamento, ou seja, a formulação das diretrizes estratégicas dos municípios muitas vezes não condiz com as prioridades de investimentos do Estado e da União, fazendo com que muitas vezes os agentes municipais desvirtuem dos seus planejamentos para não perder a oportunidade de arrecadar verbas.

Todos os entrevistados concordam que o caráter político, que muitas vezes predomina na ação das gestões públicas, é o maior desafio a ser superado para uma aplicação adequada de planejamento estratégico, pois geralmente nas análises da situação do município incluem todos os aspectos da cidade (sociais, econômicos, ecológicos etc.), pois todas as áreas encontram-se problemas, logo, todos eles se encontram no plano. Seguem no planejamento descrições gerais do que pretende fazer, e na maioria dos casos ignora-se a viabilidade e, sobretudo, a questão sobre se um tema é ou não estratégico. Com isso, os planos são sobrecarregados com temas e não se distinguem significativamente dos antigos plano de governo e tantos outros instrumentos de orientação administrativa usados em governos anteriores.

Analisando a maneira como os municípios desenvolvem os seus processos de elaboração das diretrizes estratégicas e como eles são desenvolvidos, detecta-se algumas falhas se comparados com o modelo de planejamento estratégico municipal sugerido pelo autor Rezende (2005), portanto partindo do principio  que tal obra é vasta e completa acerca  do assunto abordado (vide Fundamentação teórica, tópico 2.6 Visão contemporânea do planejamento estratégico municipal e suas metodologias) entende-se que se deva assumi-la como referência de elaboração e desenvolvimento dos processos de implementação do PEM.

 

5 CONCLUSÕES E SUGESTÕES

 

Constata-se que os municípios pertencentes ao COREDE Central na sua grande maioria não utilizam o planejamento estratégico como ferramenta de gestão, pois não possuem nem executam de maneira institucional e nem sistêmica os processos que compõe as fases de análises estratégicas, diretrizes estratégicas, estratégias e ações municipais, e controles municipais e gestão do planejamento.

A partir das análises comprovou-se em parte a hipótese de que os municípios não consideram a conjuntura regional na formulação das diretrizes estratégicas contidas nos seus planos plurianuais, pois apenas dois municípios dos vinte seis estudados realizam tal consideração.

Observa-se também que as administrações municipais com exceção de um município não possuem setores encarregados de desenvolver os processos de planejamento estratégico, principalmente as fases de análises estratégicas e controles municipais e gestão do planejamento, ou seja, apenas um município institucionalizou os processos que compõem o planejamento estratégico, tal ação deu vida à autarquia chamada de “Escritório da Cidade”.

Constatou-se que os vinte oito municípios estudados não consideram as diretrizes estratégicas (plano plurianual) da União e do Estado na elaboração das suas diretrizes, tal fato acarreta na quase que total incapacidade de planejar os investimentos em infra-estrutura no município, pois a situação desses é de total descapitalização, tornando o Estado e a União os grandes investidores em infra-estrutura municipal, mas o fazem de acordo com as suas diretrizes estratégicas.

Outra variável detectada como prejudicial ao planejamento estratégico municipal é o fator político, todos os entrevistados concordaram que esta variável predomina nas ações da administração pública.

Necessário ressaltar que o tema abordado possui escassas publicações por ser recentemente abordado de forma mais técnica e acadêmica e por reproduzir ainda pouco interesse por parte dos agentes públicos responsáveis pelas administrações públicas municipais.

Entretanto, o que fica como sugestão para trabalhos futuros é o aprofundamento em estudos que viabilize a vinculação das diretrizes estratégicas municipais com a Estadual e Federal.

Sugere-se também aos agentes públicos municipais que passem a implementar (até de maneira gradual) algum modelo de planejamento estratégico municipal que possua abrangência sistêmica dos processos de PEM. E a qualidade no relacionamento do PEM com os processos administrativos públicos municipais.

Diminuir as influências políticas nas decisões estratégicas, e nos processos operacionais caracterizam outra sugestão aos agentes públicos.

Contudo acredita-se que toda e qualquer transformação deva ser de forma gradual e constante, e sugere-se que qualquer tentativa, desde a mais simples no sentido de aproximar a administração pública a um modelo mais técnico e profissional seja positivo.

 

6 REFERÊNCIAIS BIBLIOGRÁFICOS

 

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[1] Ações permanentes da Administração Pública, que não se referem à manutenção de suas atividades, como programas sociais ou prestação de serviços públicos, a serem incluídas no Plano Plurianual.